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新美国智库报告:数字政府测绘计划

【编者按】2020年9月,新美国发布报告《数字政府测绘计划》(The Digital Government Mapping Project)。报告认为模块化、开源数字平台的使用可以大大提高公共机构的效率和问责制。报告基于“数字政府堆栈”(digital government stack)的概念架构,对全球国家数字政府平台进行跟踪,总结出建设数字政府平台应遵循的十大原则,提出要建立数字政府需要在创新的体制架构创新的融资机制保持持续的关注和投资。

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1、介绍

大多数国家都依赖于十九世纪的机构和二十世纪的技术来解决二十一世纪的挑战。过去,除了政治变革之外,在公共机构正常运作中寻求系统层面的改革几乎无路可走。新一代数字技术改变了一进程,开发模块化、开源技术平台可以解决公共部门的核心挑战。2018年5月,在意大利北部贝拉焦中心的一次会议上,洛克菲勒基金会组织一群来自公共部门、私营部门和社会组织的专家,确定了可以作为公民技术体系的一部分进行升级的重要政府职能。基础系统包括:数字身份、数据管理和数字支付,应用服务包括:税收、公共福利、资产跟踪、土地所有权、公民参与、采购、公共登记。

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图1 数字政府蓝图

2、研究方法

数字政府蓝图项目旨在为追求系统性数字转型的决策者和领导人提供参考指南,建设综合数字生态系统,为未来关于开放标准和平台互操作性的讨论奠定基础。

研究方法遵循“数字政府堆栈”(digital government stack)的概念架构。该框架确定了数字协议的三个基本层:数字身份、数据管理和数字支付,它们是其他数字政府应用的基础,并促进了政府服务的提供(见图1)。数字化转型将是经济发展和体制现代化的关键驱动力。

新美国的数字影响和治理倡议团队(DIGI)对慈善事业、多边组织和政府的利益相关者进行了访谈,在访谈的基础上设计了一系列问题,以帮助政府领导人了解构建公民社会的不同方法:

●数字政府平台是否解决了大多数人面临的重大挑战?

●政治或机构授权在多大程度上维持和合法化了数字政府平台?

●数字政府平台是否有多方利益相关者监督框架?

●数字政府平台能否得到资助者和实施者的长期支持?

●数字政府平台在多大程度上接受公共利益技术,例如开放式架构和开放数据、互操作性和开源软件?

基于以上考虑,DIGI进行了研究,以确定最有潜力的决策支持平台。

3、数字政府平台跟踪

数字政府平台跟踪记录了不同司法管辖区和组织为构建数字政府平台而开展的工作,以改善公共服务。

表1 数字政府平台目录

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表格内容节选自报告原文

4、主要发现

数字“堆栈”的概念来自计算机世界。软件堆栈是一组独立的软件组件,它们一起工作以完成特定的任务。例如,发送电子邮件需要不同的软件来编写消息、连接到网络、传输数据,并最终为读者提供消息。

大多数数字政府的基础层包括数字身份、数据管理和数字支付。这些系统为税收、福利和采购在内的应用服务提供基础支撑。许多公共服务依赖于建立身份、交换数据和转移资源。

尽管许多国家的数字系统并没有瓦解数据孤岛,但一些国家正在采用一种全政府的方式来管理信息。新冠病毒促进了这一领域的进一步创新。德国和瑞士正在试验数据模型,使个人能够控制自己的信息,以保护隐私,同时还能使政府能够解决紧迫的挑战。最终,允许公民拥有自己的个人数据,同时确保通用数据标准以促进互操作性,这可能成为该领域的最佳实践。

数字政务平台形态多样

一些国家政府已经建立了模块化和开放源码的工具,以便在国内政府和跨国政府间进行数据重用。其他国家,如爱沙尼亚、新加坡和印度,则采用了全政府的数字政府平台方法,通过API和其他互操作性技术使民间组织和私营部门系统相结合。越来越多的政府、私营企业、慈善机构和民间社会组织组成的联盟正开始将这些国家数字平台发展成一个连贯的全球运动。

5、构建数字政府堆栈的十大原则

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构建数字政府平台没有单一的公式,但一套通用的原则有助于构建成功的数字政府平台。

模块化

虽然少数国家已经建立了紧密集成的数字堆栈,但这些案例只是例外。无论是技术上还是政治上,创建更小的模块通常更容易且成本更低,这些解决方案可以随着环境的变化而轻松地重新配置和优化。就像一套乐高积木一样,模块化平台可以重新组合,以满足潜在的需求和机会。

开源

几乎所有政府都必须提供公共福利、服务、税收、登记等职责,这些职责可以通过技术加以简化。各国政府正慢慢意识到开发和共享开源解决方案的重要性。开源开发可以帮助政府合作开发一流的解决方案,使其适应自己的需求并跨境快速扩展,以最小的成本使其他社区受益。开源开发允许公民社会检查政府实施的系统,并指出设计缺陷、安全风险以及对隐私和公民权利的威胁。

伦理设计

政府有责任照顾本国公民的利益,包括在部署数字政府平台时优先考虑隐私。美国、欧盟和中国的区域数据治理模式已经固化,但几乎每周都会有新的报告指出这些框架的缺陷。与政府使用制衡手段来防止滥用权力来执行政策一样,公共部门技术系统也必须防止恶意行为者损害系统用户的利益。

多方利益相关者共同治理

数字平台上保护公民利益至关重要,不能由政府一方承担。社区在开发和部署新技术时应依靠多方利益相关者的监督。多方利益相关者团体可以在部署技术系统之前进行审查,以检查算法偏差、识别风险治理模型或预判其他意外后果。分散控制技术系统增加了治理的复杂性,但也提供了防止潜在滥用风险的关键保障。

数据的用户所有权

公民经常将个人信息的控制权让与私人公司或政府机构,这些公司或机构利用个人信息进行金融或政治目的的活动。集中化的数据模型不仅可以监视个人活动,还可以操纵用户行为。随着政府开始利用数字平台赋能公共服务,他们也应该帮助公民控制其个人数据。社会需要重新考虑数据所有权和数据保护规则,以实现这一目标。

将用户置于公共数据架构的中心,可以让用户在敏感的个人信息使用方面拥有更多的自主权。数据信任还可以实现代理代表消费者进行协商,以纠正信息不对称,帮助个人实现数据价值的货币化或维护更高程度的隐私。各国政府应该参考世界经济论坛最近发布的Presido原则,为如何重申个人权利和建立更分散、更具弹性的数据模型提供一个创新的价值观框架。

互操作性

数字平台正在证明数字解决方案如何革新公共价值的实现。但是,如果将数字平台组合成一套完整的系统,创造出一个整体大于各部分和的整体,那么数字系统的功能将更加强大。如果各国政府采用共同的标准和数据可移植性协议,它们将有助于开发更广泛的互操作平台,以实现公共价值。

以用户为中心的设计

决策者应该让用户参与公共部门数字平台的设计、测试和改进过程。以用户为中心的设计原则要求受数字工具影响的社区提供专业知识和意见,并将其纳入设计体系,以确保所有群体,特别是边缘化社区,在如何开发和部署数字工具方面拥有发言权。以人为中心的协同设计过程将创建更具包容性的数字工具,并降低意外伤害的风险。

数字公正

当政府建立数字平台时,他们应将那些存在互联网访问障碍的人群的需求计划在内。数字化转型有可能加剧处在数字边缘的人口之间的不平等。各国政府应建立API培训等公共事业,这不仅可以增加公民获得服务的机会,还能确保所有社区都能从创新中受益。世界各国政府应探索将模拟和数字系统分层的方法,以确保对数字工具使用不一的社区不会因数字转型而落后。

恢复力建设

新冠病毒使全球经济、医疗体系陷入瘫痪,正在吞噬公共机构的自我修复能力。美国许多州的失业保险就是一个例子。在疫情期间申请福利的公民被要求通过传真机提交表格,然后使用COBOL(一种已经过时几十年的编程语言)处理这些表格。这一过程使任何人都难以获得福利,并将许多边缘化人口完全排除在外。数字平台不仅可以提高模拟服务的交付效率,而且还可以降低模拟系统故障时的风险。

高、低数字能力设计

新冠疫情表明,数字能力不一定遵循传统的发展指数。在美国向7000万国民邮寄纸质支票的同时,巴基斯坦、阿根廷和秘鲁的政府正利用数字支付系统资助超过三分之一的人口。模块化、开源的数字公共基础设施可以使新兴市场采用新一代系统,从而使其能够跳跃式发展,赶超拥有先进系统的国家。当联盟和创新者生产数字公共产品时,他们应确保其解决方案能够适应不同背景、不同数字能力水平的工作。

6、今后的工作

二战结束后,在全球危机的阴影笼罩下,各国领导者意识到他们需要翻新社会的基础结构。同样,在新冠疫情造成数十万人丧生的时刻,我们也需要社会和体制创新。要实现这一愿景,需要在两个领域持续关注和投资:(1)建立支持创新的体制架构;(2)建立创新的筹资模式,以确保这项工作的财政可行性和可持续性。

体制架构

成功部署数字平台的政府通常会为特定任务专门设立一些专职机构,这些机构负责协调资源、人才和战略,以加快下一代数字公共基础设施的发展。

包括美国在内的大多数国家都存在着巨大的体制差距,它们没有指定具体的政府机构来制定公共部门技术的总体部署计划。这些协调机构可以打破政府机构之间的数据孤岛,制定跨机构的国家数字公共基础设施战略,帮助政府官员了解下一代数字系统的优点和风险,并提供人员配置,以提高公共部门建设和整合新系统的能力。

与此同时,为公共机构开发、托管和部署数字平台的多边机构越来越被需要。开创性的合作伙伴关系,表明了这一领域合作的重要性。为国家发展中紧密集成的数字监控系统提供基于责任和透明度的替代方案也至关重要,多边机构可以帮助提供负责任的最佳实践,在公共部门间共享开源解决方案,并建立互操作性标准。

融资机制

政府、技术人员、民间社会和慈善机构应该探索新的模式,为数字公共基础设施的开发和部署提供资金。

数字政府平台需要激励持续投资、支持反复改进和具有公共责任的融资机制。同时满足这三项要求的任务艰巨,但是广泛使用开放源代码解决方案以及加强国际协调,可使富国和穷国建立更有效的技术系统,而成本却仅为其当前技术支出的一小部分。

建立开放式数字生态系统和建立国际公私合作伙伴关系的早期投资阐明了创新的融资模式如何可持续地为数字政府平台提供资金。例如,数字身份平台Aadhaar和MOSIP使用公共和慈善基金资助平台初始开发和部署,后来开始向企业收取费用,获取数字身份生态系统创造的收益。

由于这些项目的生命周期很长,创新的融资机制也可能促使养老基金和主权财富基金投资于公共技术平台。例如,加拿大安大略省的土地登记处的融资模式,它提供了养老基金如何支持开发世界级技术所需的前期流动资金,并从长期稳定的财务回报中获益的示例。使用慈善资金降低早期平台开发的风险,并支持部署和维护的长期投资的混合模型可以成功实现系统的快速扩展。

7、结论

在未来10年里,技术专家和全球领导者应该共同努力,开发和部署模块化、开源、可互操作的技术平台,为公共部门提供动力。为改善治理而构建一个开源解决方案的生态系统是我们这个时代最重要的机会之一。这场运动的前景越来越明朗,然而,开展这样一个运动并非易事。创建模块化的、开源的平台来为公共部门提供动力是新旅程的起点,而非终点。

编译 | 李顾元/赛博研究院实习研究员

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