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美国情报计划、编程、预算和评估过程 (IPPBE) 概述

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知远战略与防务研究所助理研究员/明磊 编译

【知远导读】本文来源于美国国会研究服务处2019年4月24日更新的短评IN FOCUS,文件编号为IF I 0428,名为Intelligence Planning, Programming, Budgeting, and Evaluation (IPPBE) Process。文件概述了美国情报界使用IPPBE流程来识别需求并分配资源,通过制定和执行国家情报计划(NIP)预算来“塑造和维持”情报界的能力。

美国情报界使用情报计划、规划、预算和评估(IPPBE)流程来识别需求并分配资源,以通过制定和执行国家情报计划(NIP)预算来“塑造和维持”情报界的能力。国家情报计划解决了与国家情报相关的战略文件(例如国家情报战略(NIS)和综合情报指南(CIG))中描述的优先事项。IPPBE流程还支持国家情报总监参与军事情报计划(MIP)的制定。

情报界第116号指令,情报计划、规划、预算和评估系统为IPPBE流程提供了指导。IPPBE流程适用于所有17种情报界机构(见下表)。

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国家情报计划和军事情报计划

情报界预算支出通常被理解为两个单独预算的总和:一是国家情报计划为支持国家情报能力和计划的整个情报界产品和服务提供资金;二是军事情报计划为支持作战人员的特定军事战术能力和计划提供资金。非国防部情报部门不接收军事情报计划资金。

国家情报总监直接通过IPPBE流程管理国家情报计划预算。负责情报工作的国防部副部长(USD(I))通过国防部的计划、规划、预算和执行(PPBE)流程,通过国家情报总监的输入来管理军事情报计划;它与IPPBE流程是分开且不同的。国防部情报部门,例如国家安全局、国家地理空间情报局和国防情报局,同时获得国家情报计划和军事情报计划资金。因此,国家情报总监必须与负责情报工作的国防部副部长(USD(I))紧密合作,以确保无论是通过IPPBE还是PPBE进行管理,国家和军事情报计划在全面解决情报界需求方面都可以相互补充。

IPPBE流程的每个阶段(计划、规划、预算和评估)都有国家情报总监办公室工作人员的指定领导,该人员(和工作人员)与国家情报总监办公室和情报部门的许多其他人员一起努力,以确保工作同步。国防部中有许多关键角色,例如负责情报工作的国防部副部长(USD(I))和国防部主计长。其他包括国家情报总监助理/首席财务官、管理和预算办公室(OMB)国家安全部门的项目审查员,以及国会授权和拨款委员会的工作人员,有时也称为项目监督员,他们帮助国会监督IPPBE的所有阶段。

国防部的PPBEIPPBE

国防部PPBE程序在国防部内部分配资源,主要分配给武装部队各部门,以组织、训练和装备军事力量进行战斗并承担所有必要的支援任务。有关PPBE的更多信息,请参见Brendan W. McGarry和Heidi M. Peters撰写的CRS In Focus IF10429,《防御入门:计划、规划、预算和执行(PPBE)流程》。

通过PPBE流程将军事情报计划资金分配给国防部情报部门。与情报相关的部门主管是国防部军事情报部门每个部门情报的高级领导,根据负责情报工作的国防部副部长(USD(I))的指导和政策来管理军事情报计划资源。国防部指令7045.14提供了PPBE指南。

国家情报计划资金被分配到单独的部门预算中,被隔离或保护起来,以免用于其预期目的以外的用途或未经国家情报总监的许可而被削减。国家情报计划项目主管对与可能跨越多个情报界机构的情报界功能(例如密码学、侦察和信号收集)相关的资源(即人力和美元)进行日常控制。

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IPPBE细则

计划阶段

负责系统和资源分析的国家情报总监助理(ADNI/ SRA)领导计划阶段。ADNI/ SRA分析长期趋势、验证情报界要求、识别差距和不足,并根据与国家情报总监政策目标相关的要求对需求进行优先级排序。国防部PPBE流程计划阶段与ADNI/ SRA对应的职务是负责政策的国防部副部长(Under Secretary of Defense for Policy)。

规划阶段

负责系统和资源分析的国家情报总监助理(ADNI/SRA)还领导规划阶段。此阶段的主要目的是提供基于分析的、受财政约束的选项,以构成国家情报总监资源决策。国防部PPBE流程规划阶段与之对应的职务是成本评估和计划评估(Cost Assessment and Program Evaluation,CAPE)总监。

规划包括以下主要活动:

· 进行重大问题研究,以分析广泛存在于情报界而且影响深远的问题(例如,对数据挖掘技术的普遍需求);

· 为主要系统采办和其他感兴趣的项目制定独立的全寿命周期成本估算;

· 生成最终的综合情报指南,即国家情报计划项目主管和军事情报计划项目主管使用的DNI/ USD(I)联合指南,以最终确定其项目和预算。

预算和执行阶段

在IPPBE中,预算和执行包括一个阶段(不同于PPBE),该阶段由国家情报总监助理/首席财务官(ADNI/CFO)领导。此阶段的主要目标是开发、维护(defend)、执行和管理总统预算中的国家情报计划部分。国家情报总监助理/首席财务官(ADNI/CFO)在PPBE的预算和执行阶段的对应方是负责审计的国防部副部长/首席财务官(USD(C)/CFO)。

预算:始于综合情报指南(CIG)的发布以及管理预算办公室(OMB)的指导。在此指导下,每个情报界机构都会生成一份情报计划预算提案(Intelligence Program Budget Submission,IPBS),其中详细介绍了即将到来的预算财年和四个财年的拟议计划和预算估计(在国防部PPBE系统中,这称为未来年度国防计划或FYDP)。

每个由国家情报计划资助的机构都将其IPBS提交给国家情报计划项目主管,然后由他们合并这些提案并提交给国家情报总监办公室进行项目和预算审查。预算审核会生成国家情报总监决策文档,有时由国家情报总监单独签署(称为DDD或3D),有时由国家情报总监和负责情报工作的国防部副部长(USD(I))签署(这些称为5Ds)。

国家情报总监助理/首席财务官(ADNI/CFO)负责编写国会预算论证书(CBJB)以及随附的《绩效和财务信息报告》的国家情报计划摘要。这些机密文件共同向国会情报委员会解释并证明与每个国家情报计划项目相关的细节。同时,国防部向国会提交支持十项军事情报计划的国会辩护书(CJB),作为国防部PPBE流程的一部分。

执行:一旦国会通过预算并由总统签署成为法律后,国家情报总监助理/首席财务官(ADNI/CFO)将在项目执行期间管理国家情报计划预算。执行和绩效审查有助于确保根据国家情报总监、负责情报工作的国防部副部长(USD(I))和立法意图对资金进行确保。年中审查可能会导致需要根据特定法定机构重新分配资金以将资金从一项活动重新规划或转移到另一项活动的决定。这些有限的权力机构提供了预算执行的灵活性,可以将资金用于国会最初规定以外的目的。

评估阶段

评估阶段实际上是一个连续的过程,与其他IPPBE阶段有多个周期性的直接联系。其主要目标是评估情报界计划、活动,重大计划和投资的有效性。评估为当前和将来的计划、规划、预算和执行决策提供依据。

评估功能的责任是共同的。例如,国家情报总监助理的政策和策略会进行计划级别的评估和战略评估,以告知计划阶段。负责系统和资源分析的国家情报总监助理(ADNI/SRA)负责战略评估报告,并负责合并其他许多与政策相关的评估报告。国家情报总监助理/首席财务官(ADNI/CFO)负责与预算和执行相关的所有评估活动,以及预算管理办公室和国会所需的绩效评估报告。

当然,IPPBE只是资源管理三个方面的一个分支,其中还包括情报界能力要求流程和情报界采办流程。它产生了其主管和监督人员期望的及时、创新、相关和知情的资源决策。IPPBE至少包含四个同时运行的不同财年预算周期,并且因众多联邦、部门和机构特定的时间表、任务和优先事项而变得更加复杂。

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