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2020年上半年联合国信息安全工作组进程网络空间国际规则博弈

文│ 武汉大学法学院副院长、网络治理研究院研究员 黄志雄

武汉大学国际法研究所 刘欣欣

由联合国信息安全开放式工作组(OEWG)扮演的“开局者”角色,反映了国际社会力图走出网络空间国际规则谈判极化和高度政治化困境的积极探索。2020年,作为关键一年,将见证工作组进程在梳理前两次实质性会议基础上,为商定工作组报告努力协调各方立场的全过程。2020年上半年,工作组进程在网络空间国际规则讨论方面出现分歧,工作组进程在“开局”的同时,更需要努力“破局”。

一、2020年上半年工作组进程由“开局”走向“破局”

2019年6月,由工作组进程率先领跑,网络空间国际规则博弈正式“开局”。作为“开局者”,工作组进程的优势在于与联合国信息安全政府专家组(UN GGE)所不同的“开放”“包容”和“透明”,不仅邀请所有联合国会员国参加,还在闭会期间举办多利益攸关方的磋商会议,而会议发言过程的公开透明、有迹可循,也是进程本身的一次大胆尝试。

继2019年9月工作组第一次实质性会议后,工作组第二次实质性会议于2020年2月结束,标志着各方围绕六大议题实质性内容的开门讨论告一段落,工作组正式开启协调各方立场和观点、商定工作组报告的谈判进程。

2020年3月,在梳理两次实质性会议的讨论情况后,工作组主席约尔格·劳伯(Jürg Lauber)如期拟定了报告草案(Pre-draft)。这份报告草案显示,随着越来越多国家认识到需要深入挖掘工作组自身的独特价值,特别是与同期的专家组进程相较,工作组需要在规则方面取得更多实质性进展。同时,报告草案还为工作组进程提供了两条“破局”路线。

首先,在国际法适用问题讨论艰难前行的背景下,工作组进程要在负责任国家行为规范方面要取得实质性进展,提出自己的规范,从而有别于2015年专家组报告所规定的11条现有规范。

其次,通过工作组进程的讨论,在联合国层面确立一个由所有会员国广泛参与的常设性对话机制,对国际信息安全问题进行定期、持续和连贯的谈判。

按照工作组进程日程表,接下来,工作组要进行两方面筹备工作:其一,举办多轮闭门会议,由各国共同梳理出工作组进程取得的进展,并确定工作组报告的具体内容;其二,筹备第三次实质性会议,各国将以协商一致的方式表决报告是否通过。

然而,新冠全球疫情的影响给工作组原定计划造成一些变动,或许将给参与工作组进程的各国提供一个缓冲和调整的机遇。由于原定于2020年3月至5月的两轮闭门会议未能举办,工作组主席约尔格·劳伯提出替代方案,号召各方就报告草案提交书面评论或意见。但是,各国针对报告草案陆续提交的评论和意见还体现出分歧和矛盾。基于此,工作组主席在2020年6月给各国的信中认为,仍有必要召开至少三次闭门会议,并将最后一次实质性会议顺延至2021年早春。

二、2020年上半年工作组进程在规则方面的新动向

与专家组进程相较,由于工作组进程囊括联合国所有会员国,工作组内关于网络空间国际规则的讨论能够充分反映当前网络空间国际规则博弈的现状。在这方面,2020年3月公布的工作组报告草案与各国针对报告草案撰写的评论和意见,能够集中反映工作组在规则方面的动向。

(一)工作组进程在规则方面取得六个进展

第一个进展,着眼于负责任国家行为规范的执行,工作组进程提出了具体举措。在2020年3月公布的报告草案中,工作组承认“各国都一致同意需要提高对现有规范的认识,并支持这些规范的落实”。对于负责任国家行为规范在执行方面的具体举措,报告草案提供了多种选择,包括设立关于负责任国家行为规范的国家实践库;制定未来规范执行的具体指南(guidance);交流规范执行的最佳做法;自愿公布国家立场和执行情况调查等。2020年4月,澳大利亚、印度尼西亚等国向工作组提交关于“联大决议70/237执行情况的国家调查”的联合提案。这一提案意在邀请会员国参与并提交关于2015年报告11条负责任国家行为规范(以下简称“现有规范”)的国家立场和实施情况调查。

第二个进展,对负责任国家行为规范的进一步发展,工作组进程更新了三种诠释。在工作组的优先任务中,对规范本身的进一步发展(further develop)是题中之义。不过,自2020年3月起各国针对报告草案陆续提交的评论和意见中,至少诠释了对规范的三种“发展”:一是在现有规范的各条款中补充相应的解释性案文;二是对现有规范的条款原文进行修改;三是根据信息通信技术特殊性,制定新规范。此外,工作组进程还在2020年上半年发布了各国关于负责任国家行为规范提案的汇编。其中,尤以中国提出的关于网络空间国家主权、关键基础设施保护、数据安全、供应链安全和反恐怖主义的提案同时兼顾了规范多向发展的需要。

第三个进展,工作组进程提出了在规范与国际法协调互动方面的两处新认识。在对工作组于2020年3月和5月相继公布的报告草案及其修改版、相关国家自2020年3月起提交的评论和意见的梳理中,可以得出工作组进程关于规范与国际法之间如何协调互动的两处新认识:一方面,工作组在重申负责任国家行为规范需要符合国际法的基础上,指出规范作为国际法的补充,起到给各国在网络空间行为提供国际法之外的指引作用。另一方面,工作组开始认识到规范作为国际软法向有约束力的国际法转化的可能性。中国在2020年4月就工作组报告草案提交的意见中指出,负责任国家行为规范的发展和执行实际上是在为未来制定有约束力的国际法文件积累共识,如果各方在未来能就相关规范达成共同且高度的共识,规范转化为有约束力的国际法是可能的。

第四个进展,对如何平衡现有国际法适用和制定新国际法需求方面,工作组进程公布了更多细节。在2020年3月工作组报告草案中体现出一个新趋向,即制定一个适用于网络空间的国际法新框架,同时解决适用现有国际法和制定新国际法的两方面问题。关于这一框架的更多细节,还出现在2020年4月相关国家对报告草案的评论中。俄罗斯称,根据信息通信技术的特点和发展所需,专门国际法文件既要“搭载”经调整后能够适用于网络空间的现有国际法,还要在查明现有国际法未能解决的法律空白后,填补网络空间“法律真空”现状,专门制定新的国际法。

第五个进展,工作组在联合国层面首推“技术中立”概念。与此前专家组进程对“信息通信技术具有民用和军事两种用途”“信息通信技术的军事运用可能给国际和平与安全带来威胁”的理解相区别,工作组进程正式将“技术中立”引入2020年3月的报告草案中。“技术中立”意味着要以一种技术中立的态度看待国家在网络空间的行为,强调对国际和平与安全构成威胁的并非信息通信技术的哪一种用途,而是对技术的不当使用。尽管“技术中立”概念早前已由欧盟及其成员国在区域性范围内提出,而在联合国层面,尚属首次。2020年4月,英国、澳大利亚等西方国家对工作组报告草案提交的评论文件还进行了深层解读,认为要以技术中立的方式看待信息通信技术在军事和民用方面已经起到并将继续产生积极影响,信息通信技术在军事方面能够以符合国际法的方式发展和使用,例如,提高攻击的精确性,在武装冲突环境中使用信息通信技术比传统动能武器更可取。这一解读为这些国家主张诉诸武力权和国际人道法的适用,提供技术依据。

第六个进展,工作组在国家负责任行为之外,开始强调非国家行为体的负责任行为,并更加强调国家主权。在2020年2月工作组第二次实质性会议中,由克罗地亚、芬兰、法国和斯洛文尼亚提交的联合提案,不仅号召各国关注对非国家行为者行为的规制,还认为对负责任国家行为规范的相关解读中要提升国家在规制非国家行为者方面的作用。这代表西方国家内部由强调发挥其他利益攸关方的积极作用向强调其行为责任的转变,以及西方国家对国家主权重视的回归。

(二)工作组进程围绕新进展出现三点分歧

第一点分歧,对“新规范”的不同认识。尽管工作组在3月公布的报告草案中确认了各国在“新规范”认识上达成的共识,即“鉴于信息通信技术的独特性,可以随着时间的推移制定更多的规范”,而工作组进程整理、汇编的规范提案仍在持续更新,也是对这一共识的佐证。但是,一些西方国家在实际讨论中,不仅认为工作组应聚焦规范执行方面,还对其他国家提议的“新规范”表示怀疑。英国在2020年4月向工作组提交的立场文件中的观点具有代表性,认为有关国家提出的所谓“新规范”提案,要么仅是现有规范的替代性表述,要么是对现有规范某一具体方面更细致地表述,都并非新规范。不仅如此,英国还从在联大第一委员会下对工作组授权范围的角度提出异议,认为数据保护、互联网治理、自由贸易、反恐等相关的新规范提案超出了工作组的授权范围,其他场合更适合讨论这些问题。

第二点分歧,对负责任国家行为规范与国际法协调互动程度的认识。尽管工作组进程在考虑网络空间立法所需的情况下,认识到规范向有约束力的国际法转化的可能性,但是,工作组在3月公布的报告草案仍强调“规范不取代或改变各国根据国际法承担的义务,而是就各国在使用信息通信技术时的责任行为提供额外的具体指导”。不仅如此,澳大利亚、爱沙尼亚、德国等西方国家在2020年4月就报告草案提交的国家立场文件中还对报告草案的这一表述背书,表示由有约束力的现有国际法,辅以反映国家间共识的自愿、不具约束力的负责任国家行为规范,二者提供的规制作用足以胜任现阶段网络空间的需要。这一观点实际上严格限制了负责任国家行为规范未来向国际法发展的可能。

第三点分歧,对现阶段是否将国际法在网络空间的适用问题交由国际法委员会(ILC)研究和澄清的认识。尽管国家间关于国际法在网络空间的适用方面存在较大分歧,但是,大多数国家认为现阶段交由联合国国际法委员会研究和澄清这一问题的决定还为时过早,许多国家仍在加深国际法在网络空间适用方面的理解并形成相应的国家立场,特别是通过目前工作组进程和专家组进程所进行的建设性对话。同时,那些认为现有国际法适用不存在障碍、坚持现有国际法全部适用的主要西方国家同样也倾向于反对OEWG报告草案中关于将国际法的适用性问题交由国际法委员会进行研究的表述。这恰恰说明国际法适用问题的复杂性,而现阶段仍处于为凝聚共识做准备的重要时期。

三、2020年上半年工作组进程工作评析

2020年上半年,工作组进程在第二次实质性会议结束之后,正式开启协调各方立场和观点、商定工作组报告的谈判进程。各国对工作组进程的“群策群力”集中体现于3月的报告草案中。由于工作组进程给更多关注网络空间国际规则发展的国家提供了一次绝佳的参与机会,各国在网络空间认识和关注点上的差异,不仅提供了解决网络空间国际立法问题的不同角度和不同方案,也推动了网络空间国际规则在讨论上的新进展。

在围绕国际法如何适用的讨论艰难前行的背景下,各国自3月起陆续提交的国家立场文件中普遍认同将负责任国家行为规范的讨论置于工作组进程的重要位置。在这方面,工作组进程以更多共识的负责任国家行为规范作为讨论的优先事项,一定程度上避免了滑向此前专家组进程的“困局”。

工作组进程还需要提请各方注意进程本身在发展负责任国家行为规范上的特殊价值。首先,无论是强调规范的执行、现有规范的细化和扩充,还是另外制定新规范,本质上都是对负责任国家行为规范发展提出的要求。其次,规范的发展还寄予相当一部分国家的期待——在联合国成员国的广泛参与下,摆脱此前专家组进程设下的“桎梏”,将负责任国家行为规范上升至各国的普遍共识。最后,还需要特别警惕一些西方国家“换汤不换药”,新平台讨论旧问题,将工作组进程视作同期专家组进程额外的“非正式会议”和“游说场所”,给工作组与专家组工作造成事实上的重叠。同时,这一做法也未能尊重其他国家参与工作组进程的机会,特别是那些无缘于专家组进程的国家。

(本文刊登于《中国信息安全》杂志2020年第7期)

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